引言

    随着社会的发展和进步，社会生活不仅在社会经济生活方面表现出日趋多元化、多样化、多面化的特点，而且存在的社会问题层出不穷。国家每年都有很多法律或者修正案在不断的颁布出台，但仍有一些问题是法律的死角，特别是在法院的实际审判工作当中。问题是随时产生的，而法律只能是实际问题发生后的产物，这就促进了司法建议工作的产生和不断完善。而司法建议是法院能动司法，有效化解社会矛盾纠纷、提高社会管理水平的重要司法服务手段，是法院审判职能的延伸，对于保障经济社会平稳较快发展，促进社会和谐稳定发挥着重要的作用。为了更好地做好这项工作，笔者将结合所在法院司法建议工作的基础上，针对目前司法建议工作的普遍情况，阐明法院司法建议工作存在的主要问题，剖析目前司法建议实效性不高的原因，并提出若干加强司法建议工作的建议与对策。

    一、当前司法建议工作的基本情况

　　2011年以来，笔者所在法院加大对司法建议工作的重视力度，在法院内部进一步改进司法建议的工作机制。首先，明确了各部门的职能。确定由办公室统一主管司法建议工作，负责组织、协调、指导、督促、检查各审判庭的司法建议工作，并规定了各审判庭和综合部门的基本职责，在分工协作的基础上形成合力，完善司法建议的管理机制。其次，形成了较为规范的程序。司法建议分为制作、审核、发送、登记等程序，案件承办人制作的司法建议书经分管领导审核签发后，以法院的名义向被建议单位发送，同时设专人负责司法建议的文号管理工作，对发送的司法建议书进行登记备案。最后，制订了有关的绩效考核标准。提高了法官发送司法建议书的意识，强化了各审判庭司法建议工作的力度，加强了司法建议的实效性。在绩效考核办法中规定，各业务庭室书面司法建议做到一事一建议，件件有结果。虽然司法建议工作已有了较大的改进，但仍存在着质量不够高、反馈落实率较低等情况，司法建议工作还有较大的完善空间。

    二、司法建议的作用

　　司法建议作为法院积极承担社会责任、延伸审判职能的重要形式之一，近年来已经得到普遍的应用，成为符合社会发展的趋势、立法的精神、公众的期待，并推动社会管理创新的有效途径。各地法院也纷纷开展司法建议工作，为维护社会和谐稳定积极建言献策。以人民法院的实践经验来看，司法建议具有非常重要的作用。首先，司法建议促进公安司法机关之间的配合，提高工作效率。常说公检法不分家，法院要实现审判职能，往往要依靠公安机关和检察机关的配合。针对案件审理过程中出现的问题，法院向司法机关提出的司法建议也更具有针对性和现实性。其次，司法建议促进法院与行政机关之间的互动，为人民群众服务。法院面对的案件当事人不仅包括普通群众，还包括国家行政机关。随着人们法律意识的增强，为保护自己的合法权益，行政案件逐渐增多，就产生了法院与行政机关的互动。作为共同为人民群众服务的部门，法院与行政机关都有着共同的目的，因此将强与行政机关的联系，可以促进行政行为合理性和规范性，保障人民群众的合法权益。最后，司法建议促进法院与金融机构的协作，减少法院办案难题。在长期的审判执行业务过程中，尽量缩短办案期限，保护当事人利益，是法院追求的宗旨。

    三、司法建议工作在司法实践中面临的困境

　　（一）司法建议缺乏法律效力。提出司法建议不是法院的职责，只是法院积极履行社会责任的一种手段，被建议单位可以采纳也可以不采纳。但就司法建议的内容来说，一定是经过深思熟虑，是对社会管理有效的方法，只是因为司法建议不具有法律约束力，致使许多被建议单位不重视、不思考、不采纳，使司法建议流于形式，不能发挥应有的作用。再加上司法建议缺乏强大的约束力。其效用的好坏完全取决于被建议单位的“心情”，取决于被建议单位领导的重视程度。即使司法建议提出的问题再有针对性，能否发挥作用仍取决于被建议者的态度。“无约束力”的司法建议遭遇被建议单位的“傲慢与偏见”，导致司法建议的功能未能充分发挥。

    （二）司法建议方式相对单一。从建议书的内容来看，司法建议都是以一案一建议的形式制作发送。结合法院审判工作的实际情况，目前司法建议以一案一建议形式制作发送较为适合。在未来各方面条件成熟后，可以向司法建议工作先进法院学习，突破一案一建议的方式，针对一段时期内审判活动中发现的普遍性问题，尝试制作发送综合性司法建议，做到个案建议与综合性建议并举。

　　（三）司法建议缺乏规范性。司法建议从格式到内容，缺乏统一的规范，有很大的随意性。而且针对案件出现的问题不做进一步的调查研究，往往缺乏普遍性，致使司法建议质量不高，使得司法建议起不到良好的社会效果，还浪费了法院与被建议单位的时间。

　　这首先表现在司法建议书的形式与内容不规范，司法建议书本身形式与内容的不规范主要表现在：一些司法建议书格式不够规范、严谨，同一个法院发出的司法建议书的格式都不统一。有些司法建议书未详细描述案情，或描述案情时遗漏关键情节，提出问题时说理不充分，或没有证据支持提出的论点。一些司法建议的内容空洞，只是空泛地建议某单位加强管理、加强对职工的学习和培训等等，未提出可执行、可操作的建议，对被建议单位没有什么帮助。

　　其次，发送司法建议的程序不严格。目前，法官选择什么样的问题，如何选择问题，比较随意。个别法官为了完成任务，尽挑一些与之联系较多、沟通容易的单位发送司法建议，建议内容空洞，并要求被建议单位也发出敷衍的复函。撰写出司法建议书后，一些法官未详细了解被建议单位的详细地址和具体负责部门就草率寄出司法建议书，司法建议书可能就因此如石沉大海。发出司法建议后，一些法官自认为完成任务，对被建议单位的反映不闻不问。可见，目前法院发送司法建议的程序不严格、具有随意性，包括撰写司法建议书前的准备程序、司法建议书内容的审核程序、司法建议的发送程序和司法建议发送后的跟踪督促程序不规范。

　　最后，司法建议书的质量有待进一步提高。司法建议书本身的质量是影响司法建议落实情况的因素之一。有些司法建议的内容空洞，针对性不强，提出的建议过于原则或缺乏可行性，被建议单位难以据此整改落实；有些司法建议对事实的叙述过于简单，说理不充分，难以被有关单位采纳；有些建议书格式不够规范严谨，也未附上具体联系方式等。司法建议书的种种不足都会在很大程度上影响被建议单位采纳司法建议的积极性。

　　（四）司法建议缺乏主动性，缺乏对司法建议工作的整体规划和规范。许多法官针对案件问题提出的司法建议只是应付工作需要，并没有真正的从为人民服务的角度出发，致使建议的质量不高，缺乏主动性。其实，在审判实践过程中会发现许多问题，也许一次的司法建议就可以避免今后的审判中面临同样的问题，但因法官没有重视司法建议的作用，往往导致实践中的重复问题。要切实提高司法建议工作的质量，就需要从整体着手对未来的司法建议工作进行规划，同时建章立制，明确各部门及相关人员的职责，规范司法建议工作的各个环节，为司法建议工作提供坚实的物质制度保障。目前，虽然法院在绩效考核办法中对司法建议工作做了初步的规定，但对司法建议工作仍缺乏一个整体的规划和专门性的规章制度。这在一定程度上导致了目前司法建议工作在制作、发送、监督等各个环节上的不规范，也限制了司法建议质量的进一步提高。

　　（五）法院的热情与被建议单位的漠然存在较大反差。近年来，法院对司法建议工作愈发重视，司法建议制发数量逐年增加。但与制发单位热情高涨相反，部分被建议单位对司法建议反应冷淡，导致司法建议反馈率始终不高。司法建议的反馈率不高，其中虽有制发单位司法建议制作质量不高，建议缺乏针对性等原因，但被建议单位法律意识不强，对法院该项工作存在抵触心理等也是一方面原因。另外，司法建议的社会宣传不够，社会认知度不高也是造成这一状况的原因之一。

    （六）缺乏必要的跟踪监督机制。发送司法建议后，法院常常没有建立必要的跟踪监督机制，完全依靠被建议单位的自觉去解决问题，由于司法建议本身没有法律强制力，被建议单位又往往对司法建议存在一定的抵触心理，导致司法建议往往最终难以得到反馈落实，作用难以得到真正发挥。

    四、提高司法建议回函率的建议与对策

　　在当前审判任务日益繁重的背景下，法官基于社会责任心抽出宝贵的时间向一些单位发出司法建议，大多数的结果是，建议没有引起重视或者被搁置，本有望及时化解的矛盾久拖不决，矛盾越积越大，甚至积重难返，日后解决起来成本更高。被建议单位对司法建议的漠视使得司法建议这一良好的制度形同虚设，同时，一些单位尤其是行政机关也由此失去了查找不足、提高工作质量、改进作风的良机。因此，我们认为有必要进一步完善司法建议制度，逐步提高司法建议的回应率。从司法实践相比较可以看出，关于司法建议的法律规定已经远远滞后。

　　为此，笔者建议：（一）进一步增强司法建议工作重要性的认识。人民法院作为国家审判机关，应当努力为构建社会主义和谐社会提供司法保障和司法服务，积极开展司法建议工作就是其中的一项重要内容。各级人民法院要进一步提高认识，高度重视司法建议工作，将司法建议工作纳入工作的整体规划中，不断强调开展司法建议工作的重要性，提高整个法官队伍对做好司法建议工作的责任意识。对于开展司法建议工作成效明显的部门要予以通报表彰，强化优秀司法建议的示范作用，营造开展司法建议的良好工作氛围。在法律上对司法建议作出更全面、更详细的规定。可以通过修改民事、行政、刑事三个诉讼法，明确规定司法建议的适用范围、被建议单位的回应义务以及对司法建议不作为的法律责任等。另外，最高人民法院可下发相应的司法解释，规范司法建议统一格式和发送程序。

    （二）加强司法建议工作的宣传力度。法院和有关行政机关、新闻媒体应加强对司法建议的宣传工作，宣传司法建议的法律规定与社会效果，让公众了解司法建议的真正目的、作用，消除一些人对司法建议的不解与抵触心理，提高法院司法建议的回应率。通过宣传，使社会和公众了解司法建议其实是实现“司法和谐”的重要载体，是缔造和谐司法环境的润滑剂：既能有针对性地指出行政机关等部门行政执法中存在的问题，有效督促行政机关依法行政，从而更好地保障公民合法权益；又能完善私人企业的内部管理秩序和对外经营活动，促进社会主义市场经济的良性运转，保障社会的和谐发展。鉴于当前被建议单位对司法建议的认识存在一定误区，可进一步扩大对司法建议的宣传，取得全社会对司法建议工作的理解与支持，有利于更好地开展司法建议工作。为此，要进一步取得各级党委和政府对法院司法建议工作的支持，以加强对司法建议工作的舆论宣传，法院自身也应通过各种形式宣传司法建议的积极作用，让更多的人了解和关注司法建议，扩大司法建议的社会效果。

    （三）进一步规范司法建议书的形式。统一文号、标题、字体和字号，把司法建议书制作成严谨的法律文书。在司法建议书尾部注明承办人的姓名、联系电话以及复函的接收地址和接收人。进一步提高司法建议书的质量：要求承办人敏锐地发现深层次存在的问题，结合审判案件或执行案件的具体情况，有针对性地提出建议。司法建议书对案情的介绍应当详细具体，但要注意保护当事人的个人隐私和商业秘密。司法建议书应言之有物、论证充分，必要时应当引用相关法律规定。提出的建议应当具有可执行性，可供被建议单位参考或采纳。严格司法建议的发送程序、健全相关机制，对司法建议书的内容进行严格审核，使得司法建议书需经过审核后才能发出；向级别较高的行政机关或其他单位发出的司法建议，或针对重大敏感问题发出的司法建议，应当报主管副院长审核；针对问题迫在眉睫、需要尽快解决，承办人可以在案件审理过程中发出司法建议；司法建议一般以司法建议书的形式寄出；寄送司法建议书前，承办人应先与被建议单位联系，以确认司法建议书的接收方式与接收地址，被建议单位为案件一方当事人的，承办人可以通知该单位派人来领取建议书。在案件审理过程中，被建议单位在法院参加诉讼时，承办人针对紧急的问题可以口头向被建议单位发出司法建议，但需记入笔录。针对重要问题，法院除了向被建议单位本身发司法建议书，还应同时向具有监督职责的相关单位发司法建议书，以促进司法建议的效果的实现。对未做出回应的被建议单位，承办人应当主动与被建议单位联系，必要时进行回访，了解相关情况。发现被建议单位仍然继续错误、对存在问题听之任之的，法院可向其上级单位通报，请其予以督促、检查。

　　（四）及时调整司法观念，以司法建议的合理定位为导向。司法机关通过案件审理发现社会问题、解决社会问题的尝试，它克服了司法被动主义的缺陷，是人民法院实践司法能动主义的一种方式。司法建议是法院积极承担社会责任、延伸服务空间的形式之一。将司法建议定位于“服务”，法院发送司法建议时，将自己作为服务者，而非管理者；注意建议的中肯合理，避免建议吹毛求疵；考虑被建议单位的立场和感受，注意建议的语言艺术等，从而以真心诚意的服务，获得被建议单位的理解和支持。同时应建立司法建议制度机制，司法建议在缺乏法律强制力的情况下，不可能更好的实现参与社会管理的作用，因此赋予司法建议以法律效力是社会主义法治国家的必然结果，由此而树立人民法院的司法权威。人民法院也应该建立相关的司法建议管理部门，可以不用专门设置人员和机构，但要有专门的负责人员，使司法建议工作更好的落到实处。积极主动的发现案件审理过程中出现的普遍性问题，认真调查研究，提出可行性的解决方案，形成司法建议。一方面可以减少今后案件中出现类似的问题，维护当事人的合法权益，另一方面可以促进各行政机关之间的配合，更好的为人民服务。

　　（五）个案建议与类案建议相结合，以科学可行的建议内容为基础。发送司法建议，既要注重根据审理和执行个案中发现的有关单位在规章制度、管理方式以及工作方法等方面存在的重大问题，从微观角度提出堵塞制度漏洞、改进工作方法、杜绝类似纠纷再次发生；也应注重以点带面，总结提炼，针对某一时期、某类案件反映的普遍性、倾向性问题，涉及全局工作的热点难点问题，从宏观角度提出系统解决问题的对策建议，做到司法建议既“对症下药”又“登高望远”。

　　（六）发送建议与推动落实并重，以扎实灵活的工作方式为载体。在司法建议工作中坚持发现问题与解决问题并重。在排查问题、剖析原因的同时，注重建议、对策、措施的具体可操作性，注意主动服务与沟通交流并重。当法院对拟提出的问题或建议把握不到位时，先行与被建议单位进行沟通，以保证司法建议的合理性和可行性，同时体现法院对被建议单位的尊重。坚持发建议与听反馈、做回访并重，进一步加强司法建议的督促回访。要制定定期回访制度，对于超过一定期限仍未收到反馈的司法建议，承办法官要主动与被建议单位进行联系，可以通过召开座谈会、实地回访等方式进行互动交流。回访考察可以了解被建议单位不予以回复的原因以及整改落实过程中存在的困难，在沟通中减少被建议单位的对立情绪，督促被建议单位积极整改。也可以更好地了解被建议单位的实际情况，总结现有司法建议工作中存在的不足之处，为法官今后提出更具有针对性、可操作性的建议打下基础。确保司法建议的实效。

　　（七）积极实践与建章立制共行，建立科学规范的考核激励机制。在积极发送司法建议的同时，及时总结经验，制定规范司法建议起草、审查、批准、送达、归档等程序的统一规定；建立配套激励措施，将司法建议工作纳入岗位目标考核，确立司法建议工作的监督考核、评比奖惩等工作机制。进一步探索司法建议工作的信息化管理，为推动司法建议工作的长效机制建设奠定基础。切实推动司法建议工作的制度化、规范化、长效化，就要从整体上对司法建议工作作出规划，制定有关司法建议工作的规章制度，对司法建议的性质、适用范围与对象、各部门工作职责、司法建议制作程序、行文格式及内容结构、审核程序、发送程序、登记备案程序、跟踪监督机制、考核机制等各方面内容作出明确的规定。同时建议上级人民法院从更高的层面对司法建议工作进行统筹规范，统一制作适用于法院司法建议工作的规范性意见，加强对基层法院司法建议工作的指导。建议高级人民法院在条件成熟时，统一构建全省法院司法建议工作的网络信息平台，使各法院之间互相促进，实现法院司法建议工作的集约化运作，切实提高法院系统司法建议工作的质量和效果。在今后的考核标准上，应注重对司法建议书质量及反馈落实情况的考察，将考核重心从数量、复函数转到质量和实效上，采取区别得分制，制作质量高的司法建议、有实际效果的司法建议应得到更高的考核分数。在法院内部开展优秀司法建议的评比工作，提高对优秀司法建议的奖励力度，激励法官队伍制作更多优秀的司法建议。

   （八）进一步加强司法建议工作的培训力度。目前，理论界对司法建议的研究较少，司法建议工作尚缺乏较为成熟的理论指导。要提高司法建议的质量，就要在司法实践中积极探索，善于总结，切实增强法官开展司法建议的业务水平。建议有关部门在年度的业务培训中增加司法建议工作的培训内容。在法院内网上传优秀的司法建议文书，供法官相互之间参照、学习。定期组织法官对司法建议工作进行交流，邀请优秀的司法建议制作者撰写心得体会，发挥示范引导作用，提高法官队伍制作司法建议书的能力。

                              结语

    司法建议是法院能动司法，有效化解社会矛盾纠纷、提高社会管理水平的重要司法服务手段，是法院审判职能的延伸，对于保障经济社会平稳较快发展，促进社会和谐稳定发挥着重要的作用。因此，我们要更好地做好这项工作，司法建议工作成为促进行政行为合理性和规范性，保障人民群众的合法权益的有效载体。

　　（作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院）